Република българия министерство на правосъдието с т р а т е г и я



страница1/3
Дата27.01.2018
Размер0.58 Mb.
Размер0.58 Mb.
  1   2   3

Одобрена от Министерски съвет на 23.06.2010 г.



РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

МИНИСТЕРСТВО НА ПРАВОСЪДИЕТО

С Т Р А Т Е Г И Я
ЗА ПРОДЪЛЖАВАНЕ НА РЕФОРМАТА НА СЪДЕБНАТА СИСТЕМА

В УСЛОВИЯТА НА ПЪЛНОПРАВНО ЧЛЕНСТВО В ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ
С Ъ Д Ъ Р Ж А Н И Е
ВЪВЕДЕНИЕ
А. Стратегически цели

Б. Приоритети
1. Подобряване на управлението на органите на съдебната власт
1.1 Превръщане на бюджетната процедура в реален механизъм за обществен контрол

1.2 Ефективни и отговорни административни ръководители



    1. Активно управление на натовареността, условията на труд и броя на магистратите

    2. Активно управление на съдебните сгради

    3. Компетентни и мотивирани административни служители

    4. Информационно и технологично модернизиране

    5. Ефективна отчетност и надеждна статистика


2. Развитие на институциите на съдебната власт
2.1 Утвърждаване на отговорността, отчетността и ефективността на ВСС

2.2 Оптимизиране на системата и структурата на съдебните органи

2.3 Укрепване на административното правосъдие като гаранция за добро управление

2.4 Развитие на търговското правосъдие като елемент на привлекателната инвестиционна среда

2.5 Укрепване на ефективността и отчетността на прокуратурата и органите на досъдебното производство

2.6 Актуализиране на националната Концепция за наказателна политика

2.7 Разгръщане на потенциала на Националния институт на правосъдието

2.8 Адвокатурата като елемент от конституционната рамка на правосъдието


3. Развитие на кадровия потенциал и повишаване интегритета на магистратите
3.1 Привеждане на университетското обучение по право в съответствие с нуждите на модерното правосъдие

3.2 Усъвършенстване на процедурите за подбор и кариерно развитие на магистратите

3.3 Повишаване на ефективността на етичната регулация и дисциплинарния процес

3.4 Активни антикорупционни мерки


4. Повишаване на качеството на правосъдието и постигане на европейски стандарт на правоприлагане. Утвърждаване на върховенството на закона


    1. Приложение на Стокхолмската програма 2010-2014

    2. Дисциплиниране на процеса

    3. Гарантиране на еднаквото прилагане на закона и уеднаквяване на практиката

    4. Подобряване на качеството на нормативните актове

    5. Засилване на гаранциите за върховенството на закона и защитата на правата на човека

    6. Медиация


5. Диалогът между съдебната власт и гражданите като гаранция за доверие


    1. Обслужването на гражданите като основен критерий за качество на правосъдието

    2. Връзки с обществото и медиите


В. Механизми за осигуряване на прилагането на Стратегията и общественото участие

Списък на използваните съкращения:


МП

Министерство на правосъдието


МВР

Министерство на вътрешните работи

ЕС

Европейски съюз

МСО

Механизъм за сътрудничество и оценка

ВСС

Висш съдебен съвет

ЗСВ

Закон за съдебната власт

НИП

Национален институт на правосъдието

ЕИСПП

Единна информационна система за противодействие на престъпността

ЦОА

Центъра за обучение на адвокати

ВАС

Върховен административен съд

ВКС

Върховен касационен съд

ЕСПЧ

Европейски съд по правата на човека



С Т Р А Т Е Г И Я
ЗА ПРОДЪЛЖАВАНЕ НА РЕФОРМАТА НА СЪДЕБНАТА СИСТЕМА

В УСЛОВИЯТА НА ПЪЛНОПРАВНО ЧЛЕНСТВО В ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ
Освен правно-техническо предизвикателство, съдебната реформа се превърна и в обществен проблем с постоянно нарастващо значение в публичното съзнание. Този факт бе адекватно отчетен от новото правителство на България, което, в представената през ноември 2009 г. Програма за европейско развитие на България, поставя реформата на съдебната система сред ключовите си приоритети.
Подобряване работата на съдебната система, повишаване на доверието в нея и гарантиране на правовия ред в страната са конкретните стъпки по пътя за постигането на най-важната цел на всяко правораздаване - утвърждаване на върховенството на закона. Настоящата Стратегия за продължаване на реформата на съдебната система цели да консолидира съществуващите различни концепции, като обхване всички основни елементи на този процес – ефективност, прозрачност, бързина, качество, отчетност и борба с корупцията. Същевременно тя описва адекватно моментната ситуация в страната и надгражда върху постигнатото до момента. Важен елемент от Стратегията е отчитането на факта, че България е пълноправен член на Европейския съюз (ЕС) и трябва да се съобразява с взаимозависимостите, които членството носи със себе си. Допълнителен фокус и дълбочина на разглеждане на реформата придават и някои нови елементи, включени в Стратегията: осъществяване на първични проучвания и дискусии; създаване на механизъм за оценка и обновяване на Стратегията в хода на нейното изпълнение; изграждане на вътрешен орган, който да бъде отговорен за провеждането на регулярен мониторинг по изпълнението й. По този начин ще се избегне разпадането на дебата за състоянието на съдебната система на отделни експертни дискусии и съдебната реформа ще добие ясна обществено-политическа визия.
Необратимостта на съдебната реформа е гаранция за необратимостта на демократичните процеси, за развитието на човешките ресурси и за икономическото стабилизиране на страната. За да е сигурно, че процесът на реформи е необратим, те трябва да станат част от ежедневието както на магистратите, така и на гражданите. Най-добър показател за това ще бъде повишеното доверие в системата и възприемането й като истински независима и прозрачна. Въпреки че не предвижда на всяка цена конституционни промени, Стратегията визира определени законодателни промени, които вече правят нещата в голяма степен необратими. Наред с това тя лансира и определени оздравителни мерки, които не минават през структурни реформи, а надграждат върху постигнатото до този момент и наблягат върху утвърждаването на добри управленски практики и решения.
Четвъртата година на членството на България в ЕС е белязана от изключително важни за живота на Съюза събития. Влизането в сила на Договора от Лисабон предвижда радикални промени в институционалната структура на ЕС и в механизмите за вземане на решения в рамките на общността. Два нови елемента, заложени в Договора, имат пряко отражение върху съдебната система и процеса на реформата в нея – преминаването от 2014 г. към обикновена законодателна процедура на въпроси, включени сега в третия стълб „свобода, сигурност, правосъдие” на ЕС и контрол от страна на Съда на Европейските общности, и предвидената възможност една четвърт от държавите-членки да предлагат общностни законодателни актове. Това не само поставя допълнителни изисквания и създава нови отговорности пред българските институции, ангажирани с провеждането на съдебната реформа, но и дава на България уникалната възможност да се включи още на входа на тези съществени реформи и да допринесе адекватно за тяхното реализиране.
Неразделна част и коректив на реформата е създаденият за България и Румъния Механизъм за сътрудничество и оценка (МСО) на Европейската комисия в областите правосъдие и вътрешни работи. Установен в края на 2006 г., непосредствено преди приемането на България за пълноправен член на ЕС, МСО, според нас, играе ролята на отправна точка за преодоляване на дефицитите в областта на съдебната реформа, противодействието на корупцията и организираната престъпност. Формулираните в МСО показатели за напредък, свързани със структурата, отчетността и публичността на съдебната система, остават стратегически цели на продължаващия процес на реформа. Изпълнението на целите на Механизма ще гарантира на българските граждани възможността да се възползват от пълния обем привилегии на европейското членство, а на българската съдебна система способност да бъде реален участник в задълбочаващата се европейска интеграция в пространството на свободата, сигурността и правосъдието.
КЪДЕ СЕ НАМИРАМЕ
В хода на подготовката на България за членство в ЕС Конституцията на страната бе променена 4 пъти за 5 години. С последното изменение от 2007 г. бе предвидено създаването на постоянно действащ Висш съдебен съвет (ВСС) и Инспекторат към него. Конституционно имунитетът на магистратите бе сведен до функционален. С приемането на нов Закон за съдебната власт (ЗСВ) през 2007 г. бе установена структурата на съдебната система. Въведен бе принципът за случайното разпределение на делата. С последващи промени в ЗСВ следствието бе интегрирано в прокуратурата.
Редица промени бяха осъществени и по отношение на процесуалното законодателство. Приет бе Административно-процесуален кодекс, вече функционират и административни съдилища. Приет бе нов Гражданско-процесуален кодекс, както и редица закони, въвеждащи европейски по своята същност правни институти. Създаден е Търговски регистър. Въведено е частно съдебно изпълнение. По степен на хармонизация на националното законодателство с европейското България неизменно е в първата десятка на страните-членки на ЕС.

Бяха осъществени качествено нови стъпки за публичността на съдебната система – заседанията на ВСС са публични, всички решения на ВСС се публикуват на страницата на Съвета в интернет. Всички съдилища в страната изградиха интернет страници за публикуване на съдебните актове. В ход е внедряването на единен интернет-портал, администриран от ВСС.


Приет бе Единен етичен кодекс на българските магистрати като основен инструмент за утвърждаване на принципа на почтеност и морал в съдебната система. Утвърдено бе конкурсното начало при заемане на магистратска длъжност и за административен ръководител в съдебната система. Въведен бе принципът на мандатност на административните ръководители. Въведени бяха критерии за атестиране и назначаване на магистрати, както и критерии за оценка при придобиване на статут на несменяемост.
Целенасочени инвестиции бяха вложени в обучението и квалификацията на кадрите в съдебната система. Центърът за обучение на магистрати бе превърнат в публична институция – Национален институт на правосъдието (НИП). Въведе се задължително първоначално обучение на новопостъпилите магистрати и единна национална система за обучение на магистрати.

Продължава изграждането на Единната информационна система за противодействие на престъпността (ЕИСПП).


Конкретни стъпки бяха предприети по отношение на включването на представители на гражданското общество в работата на институциите, ангажирани с реформата в съдебната система. Към Министерство на правосъдието и към ВСС бяха изградени обществени съвети, в които представители на неправителствения сектор участват като равноправни партньори и оценители на действията на съдебната власт. За първи път от Министъра на правосъдието бе създаден и Магистратски съвет, в който бяха привлечени действащи магистрати от цялата страна. По този начин се гарантира пряк път от идеите на практикуващите юристи до законодателните предложения.
В рамките на МСО по показателите за напредък в областта на съдебната реформа, противодействието на престъпността и корупцията бе утвърден интегриран модел на партньорство между законодателната, изпълнителната и съдебната власт за формулиране на мерки и действия за продължаване на реформата, както и за контрол и отчетност на тяхното изпълнение. Съвместно с Европейската комисия бе утвърден конкретен работен модел – График на неотложните мерки на правителството и съдебната власт, който задава посоката, скоростта, ангажиментите и определя въздействието на всяка една от мерките в хода на реформата. Той консолидира концепциите и инициативата на всички ангажирани институции и определя параметрите на тяхното участие в реформаторския процес. Избраният модел на работа не само води до реално измерване на ефективността от действията на институциите, но и отчита политическата воля и подкрепата от страна на правителството като надежден партньор в осъществяването на реформата.
Оценката за постигнатото в хода на съдебната реформа до момента не е еднозначна. Доверието на обществото към системата и към способността й да бъде гарант за справедливост продължава да бъде критично ниско. Наред с частично позитивните оценки, всеки един от изброените елементи на реформата предизвиква и нарастващо остри критики, преди всичко за ефекта от осъществяването им. Това неудовлетворение осигурява среда за развитието на все по-радикални идеи за конституционно преструктуриране и за “рестарт” на конституционното устройство на държавата. Гъвкавостта на Стратегията позволява, при поява на конкретни аргументи, промяната в Конституцията да бъде разгледана и като отделна мярка. Такива могат да бъдат: невъзможност за осъществяване на предложените идеи за реформи само със законови изменения; канализиране на дебата по някоя от целите на стратегията и постигне на консенсус за промени; евентуална промяна на Договора от Лисабон, налагаща адекватно изменение и на българската Конституция.
Стратегията предвижда постъпателно прилагане на мерки и решения за постигане на максимална устойчивост на продължаващия процес на реформа. Предложените идеи за реформи са ориентирани не само към институции на съдебната система, но и към гражданите и бизнеса, в качеството им на крайни потребители.
Специално внимание е обърнато на институционалното укрепване и мобилизиране на капацитета на ВСС, Инспектората към ВСС, НИП, към подобряване на качеството на правосъдието и дисциплиниране на процесите в системата. Предвижда се етапите на осъществяването на отделните мерки да бъдат детайлно разписани в План за действие. Отчитайки постигнатото до момента, Стратегията определя приоритетите за продължаване на реформата. Обединяваща усилията на държавните органи и гражданското общество около конкретни действия и предложения, Стратегията трябва да бъде разглеждана като пътна карта, гарантираща утвърждаване на върховенството на правото. Настоящият документ е насочен към проблеми, които са вътрешни както за самата съдебна власт, така и за страната. Насочена към реалните нужди на магистратите, гражданите и бизнеса, Стратегията цели повишаване на доверието в съдебната система, максимална прозрачност в работата на съдебната власт, високо качество на предоставяните в рамките на системата услуги, висока степен на подготвеност на магистратите и гарантиран достъп до правосъдие.
А. СТРАТЕГИЧЕСКИ ЦЕЛИ:
І. По-добро управление на съдебната система
Извеждането на проблема за по-доброто управление на институциите на съдебната система представлява основен методологически подход: много (а вероятно и мнозинството) от днешните предизвикателства имат решение на плоскостта на компетентния мениджмънт, преди да се налага прекрояването на поредния процесуален кодекс или на конституцията. Става дума за добро управление както от страна на ВСС и административните ръководители, така и от страна на председателите на всеки съдебен състав по отношение на отделните производства, включително по-добра организация на ресурсите, адекватното управление на кадрите, бюджетното планиране, статистиката и отчитането. Извеждането на тези въпроси като приоритетни и намирането, в съществуващата законова рамка, на работещи решения за тях, ще позволи провеждането на устойчиви реформи в споменатите области и ще постави основата на конструктивен дебат за нуждата от по-мащабни процесуални и евентуално конституционни промени.
ІІ. Качествено правосъдие. Поставяне гледната точка на гражданите в центъра на дебата за съдебната реформа
Концепцията на продължаващата съдебна реформа е базирана върху европейските стандарти за независимост, ефективност, прозрачност и отчетност на съдебната система, която правораздава в условията на неотменимите европейски принципи – върховенство на закона, защита на човешките права и равен достъп до правосъдие.

Постигането на европейските стандарти на приложението на закона е реалният измерител за качеството на правосъдието, който осмисля и редица чисто технически елементи от съдебната реформа (напр. въвеждане на нови технологии, механизми за уеднаквяване на практиката и др.) Всеки следващ етап на реформата е тясно свързан с динамиката на европейското законодателство, постъпателното приложение на Договора от Лисабон и реализирането на концепцията на Стокхолмската програма.


Съществен критерий за качеството на правосъдието – в условията на пълноправно членство в ЕС, е сравнимостта на бързината, ефективността и степента на доверие на гражданите към правораздаването в България с тези показатели в останалите страни-членки. Допълнителен ресурс за постигането на тази съизмеримост е възприемането на европейските стандарти при създаването на законите и включването на елементите на реформата на българската съдебна система в цялостната концепция за съдебната реформа в ЕС, заложена в т.нар. Стокхолмски пакет.
Възприемането на европейските стандарти в приложението на закона ще бъде ускорено, ако европейският опит и европейските модели се установят практически в цялото законодателство, а не само там, където хармонизацията е задължителна. Предстоящата европейска дискусия по приложението на Договора от Лисабон и по доразвиване на неговите клаузи, засягащи пространството на свободата, правосъдието и сигурността, дават уникален шанс на България едновременно да участва в дискусията и да я направи част от обучението на представителите на съдебната система за правораздаване в условията на Договора.
Пълноценното конституиране на фигурата на „потребителя” на съдебната система ще осмисли логически нейната ефективност. Гледната точка на гражданите и бизнеса трябва да бъде разглеждана като коректив, водещ до подобряване на отчетността, определяне на посоката, в която съдебната реформа да продължи, и за преодоляване на утвърдилото се в общественото съзнание усещане за дефицит на демократична легитимност на магистратурата. Подобна стратегическа цел следва да доведе и до разширяване обхвата на реформата, така че, освен ангажиментите, произтичащи от диалога с ЕК, в дневния ред на усилията за подобряване българското правосъдие реално отражение да намерят и други приоритети (напр. свързани с подобряване инвестиционния климат, адекватната защита интересите на пострадалите от престъпления, по-нататъшното разширяване на достъпа до правосъдие, участието на представителите на гражданското общество и др. ). Това ще бъде ангажимент за продължаване на реформата в рамките на един по-широк и действен диалог с всички заинтересовани страни и част от усилията за модернизация на правовия ред.
ІІІ. Противодействие на корупцията в съдебната система
Борбата с корупцията и противодействието на всички форми на нерегламентирано влияние върху съдебната система са основен критерий за успешността и необратимостта на съдебната реформа. Обща е оценката, че направеното на това поле е недостатъчно. Все още липсва ефективно наказателно преследване на корупцията вътре в съдебната власт, което пък се свързва директно и с изработването на обективни критерии за отчетност на съд, прокуратура и следствие. Наред с това, неточности при атестирането също могат да генерират корупция, липсата на прозрачност при вземането на решение може да се приеме като част от корупционна сделка, налагането на дадена номинация за административен ръководител, въпреки протестите на професионалната общност, може да наведе на съмнения за корупция. В този смисъл изпълнението на всяка една от целите на стратегията трябва да се разглежда като антикорупционна мярка, водеща към цялостно изграждане на устойчива антикорупционна среда.
Б. ПРИОРИТЕТИ
1. Подобряване управлението на органите на съдебната власт
В предходния период беше постигнато значително увеличение на ресурсното осигуряване на органите на съдебната власт – не само като сумарен бюджет, но и като заплащане на труда на магистратите, информационни технологии и др. Бяха предприети значителни промени в различни елементи на органите и процесите на управление на системата. Същевременно е трудно да се отчете пропорционално повишаване на капацитета на органите на съдебната власт. При сходен ресурс едни съдилища и прокуратури успяват да постигнат много по-добри резултати от други. Продължава да няма ясна оценка за ролята на фактори като реалното състояние на сградния фонд и значението му за бавността и неефективността на правораздаването. Планирането на бюджетите, щатните бройки, натовареността, оборудването, управлението на сградния фонд продължава да бъде недостатъчно ефективно, не почива на детайлни, измерими и проверими показатели за ефективност и качество. Не съществуват работещи механизми за идентификация на добри управленски практики и тяхното налагане като стандарт за системата. Гаранциите за назначаването на компетентни и активни управленски кадри, за тяхното стимулиране и за реализацията на управленската им отговорност остават недостатъчни. Функциите по планиране, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета са разделени между различни органи, което затруднява комуникацията и координацията между тях и, в крайна сметка, вреди на качеството на планирането и отчетността на изразходваните средства.
Мерките по този приоритет целят оптимална реализация на настоящия капацитет на органите на съдебната власт, пълноценна употреба на влаганите в тях ресурси и създаването на реален инструментариум за обществен контрол. На първо място, фокусът е поставен върху оптимизацията на бюджетната процедура като ключов инструмент на планиране. Основна цел на Стратегията е всички процеси, свързани с бюджета - планиране, одобряване и отчитане, да се обвържат в единна система с ясни програмни цели и индикатори за постигането им, с конкретизиран баланс на отговорностите (административни ръководители, ВСС, МП, Парламент), с изчистен модел на независимост на съдебната система, но и с участие на другите власти и обществото. Ако бюджетът за следващия период се аргументира с отчетените резултати от предишния - на база на ясни критерии за ефективност, добро обслужване на гражданите и качество на правосъдието - това ще създаде важна гаранция за отчетност, обществен контрол и преодоляване на чувството за дефицит на демократичност в работата на институциите на съдебната власт. При въвеждането на подобни процедури трябва да се държи сметка за различията между отделните звена в рамките на конституционната съдебна власт.
На второ място, стратегията цели да доведе до избистряне на ролята и отговорността на административния ръководител за осигуряване на доброто управление на отделните звена в системата. Предвижда се изработването и приемането на поредица от стандарти и показатели, които да станат основа за една ефективна и прозрачна процедура на планиране и експлоатация на ресурса на звената на съдебната власт, и да служат като рамка за работа на административните им ръководители. Ролята на ВСС и Инспектората към него за тяхното разработване и прилагане следва да се съобразява с мерките за тяхното институционално развитие. Стратегията заостря вниманието към развитието на кадровия потенциал на административните служители в звената на съдебната власт. Адекватната реализация на всички мерки в стратегията ще зависи от засилване на технологичното модернизиране на органите на съдебната власт и въвеждането на надеждна и непротиворечива статистическа отчетност, позволяваща проследяването на истински значими показатели за работата на отделните органи и служители на правосъдието и това как се използва вложеният публичен ресурс.
Подобряването на управлението на институциите на съдебната власт и процесите в тях може да се разглежда като отправна точка за настоящата стратегия. Усилията за прилагане на този приоритет ще очертаят областите, в които не може да се постигне напредък без структурни промени. Същевременно ще се спестят мащабни трансформации там, където целите им могат да се постигнат и по пътя на оптимизацията на управлението. В този смисъл мерките по този приоритет са основополагащи за успешната реализация на всички останали елементи на настоящата Стратегия.


Сподели с приятели:
  1   2   3


©zdrasti.info 2017
отнасят до администрацията

    Начална страница