Лекция по Държавно право, прочетена на 25 май 1916 г.  хоноруван доцент Стефан Баламезов  



страница1/2
Дата18.11.2017
Размер404.11 Kb.
Размер404.11 Kb.
  1   2

Гаранциите на конституционното и на парламентарното управление
Встъпна лекция по Държавно право, прочетена на 25 май 1916 г.
хоноруван доцент Стефан Баламезов

На бъдещите български граждани и на един от тях – моя малък син.


Увод

Основен елемент на конституционното управление съставлява правния ред или законността, т.е. господството на закона, като под закон разбираме не общата абстрактна норма или закона в материален смисъл, а формалния закон или нормата, приета от учредения законодателен орган – парламента.

Правният или законният ред замества полицейския строй или внезапно – както стана във Франция – чрез революция и произлезлия от нея пръв основен закон, придружен от известна декларация на правата, или чрез бавна еволюция, краят на която съвпада със създаване на представителното, конституционното управление – както бе случаят в Прусия1. Следователно би могло да се каже, че правният ред е мислим само при конституционното управление и обратно – конституционното управление би трябвало да гарантира господството на формалния закон. Такова правило обаче трябва да претърпи две поправки, а именно: 1) известно господство на формалния закон намираме вече преди създаването на парламент и 2) в конституционата държава не винаги и не еднакво ефикасно е осигурено господството на формалния закон. С тоя паралел ние искахме да подчертаем разликата между двете понятия: закономерност в управлението или правен ред и конституционно или представително управление. Естествено и гаранциите на закономерността и конституционното управление са различни. Тия от първата категория имат за цел да осигурят господството на формалния закон чрез обвързване от него на правителствените или изпълнителните титуляри, а гаранциите на конституционното управление целят да осигурят господството и ненарушимостта на основния закон – конституцията.

Правният ред е осигурен от редица юридически гаранции: правото на общите съдилища да не прилигат противозаконните правителствени наредби, правото на административните съдилища да отменяват противозаконните правителствени наредби, парламентарният и административен контрол и индивидуалната дисциплинарна и съдебна отговорност. Изброените гаранции, естествено, не cа абсолютни, защото, както казва покойният професори Йелинек, „абсолютното не намира място между винаги несъвършените човешки институти“. Но тия гаранции сполучливо се допълват от социалните и политическите гаранции. Под първите разбираме съвкупността на социалните и културни фактори и обусловените от тях интереси и обществени различия, а политическите гаранции се заключават във фактическото съотношение между организираните държавни фактори. „Тия социални и политически гаранции съпровождат правната еволюция на всяка държава и често съдействат за закрепването на правния ред“2.

Дори 434 години преди Рождество Христово в една своя реч Перикъл вече обръща вниманието на слушателите си върху този вид гаранции или „неписани закони“: „...ний се въздържаме да правим зло от уважение към законите и храним особена почит към ония неписани закони, които излагат нарушителя на позор в очите на всички3. А модерният конституционалист професор Йелинек констатира, че „дори властниците, които сме си мислили свободни от всякакъв човешки закон, са намирали в тия гаранции преграда за своя произвол или последният се е разбивал в борба с тях“4.

Гаранциите пък на конституционния строй са насочени срещу възможните нарушения на основния закон и то от държавния глава, от министртите и от парламента.



I.
Срещу държавния глава конституционната гаранция е само една ‒ клетвата, която той полага при встъпването си на престола5.

В Англия клетвата на Краля съдържа обещанието да управлява народа според издадените от парламента статути, а също според законите и обичаите на страната. Ако в тая формула не се споменава нищо за основен закон, то е поради липсата в Англия на писана конституция и поради отсъствието на формално различие между основния и обикновения закон. Унгарската конституционна практика още от времето на златната вула от 1222 г. предвижда писмено задължение от страна на Краля да спазва основните закони и свободите и, освен това, след коронясването ‒ публична клетва да зачита основните закони, да управлява за благото на страната и съгласно законите. Пред парламента монархът полага клетва в Прусия, Австрия, Италия, Испания, Норвегия, Холандия. В Дания и Бавария монархът дава писмена клетва. А във Вюртемберг, Саксония, Саксен-Ваймар и Хесен-Дармщадт клетвата е заменена с тържествено устно обещание.

От републиканските държави във Франция и в Швейцария не е предвидена специална клетва за председателя на републиката и на федералния съвет. Но тя е предвидена за председателя (президента) на Съединените Щати, който се заклева тържествено да изпълнява вярно длъжността на председателя (президента) на Щатите и според силите си да спазва, поддържа и защитава конституцията.

Нашата Конституция (член 34) предвижда клетва пред Великото народно събрание за стъпващия на престола престолонаследник. Ето нейния текст: „Кълна се в име Всемогущаго Бога, че свето и ненарушимо ще пазя конституцията и законите на царството и че във всичките си разпореждания ще имам пред очи само ползата и доброто на царството. Бог да ми е на помощ“.

Някои от основните закони придружават клетвата на монарха с известна санкция. Според чл. 79 на белгийската Конституция, Кралят не би могъл да пристъпи към управлението на държавата преди да положи клетва. През интервала между смъртта на Краля и полагането на клетва от неговия наследник управлява министерският съвет. А Конституцията на Дания допуска изключение от общото правило само в случай, че новият Крал е положил клетва като престолонаследник.

Болшинството от конституциите, обаче, не съдържат изричното задължение за монарха да положи клетва. Какво е, следователно, последствието от неполагането на клетвата? Професор Градовски е на мнение, че самият тоя факт, освен дето сочи, че държавният глава има намерение да направи преврат, но вече съставлява нарушение на конституцията и налага на камарите – по начин, обаче, непосочен от конституцията – да съдействат за изпълнението на обряда. А Шулце счита, че в подобен случай министрите трябва да се привлекат под отговорност, ако са виновни за решението на монарха да не положи клетва или за неизпълнението на тоя обряд по опущение6.



Нашият чл. 84 от Конституцията гласи, че „след смъртта на Царя, наследникът му встъпва на престола и незабавно се разпорежда, за да се свика Великото народно събрание, пред което той дава следующата клетва“ – текстът, на която вече прочетохме. От друга страна, в чл. 151 изчерпателно са предвидени екстренните права и длъжности на Министерския съвет, но там е казано (точка 1 и 2), че Министерският съвет поема управлението на царството, когато се случи да се помине Царят без наследник или когато престолонаследникът е малолетен, а покойният Цар не е отредил регентство. Следователно, от думите „встъпва“ и „се разпорежда“, а също от чл. 151 би трябвало да заключим, че у нас пълнолетният престолонаследник прави разпореждания преди да е положил задължителната за него клетва. Но и това заключение не е безспорно, тъй като чл. 81 гласи, че престолонаследникът „откак достигне, пълнолетие и даде клетва, встъпва в управление на царството“. Но днес ние ще изоставим тия неясноти и противоречия, многобройни в нашата Конституция, и ще си поставим въпроса: могат ли да бъдат подведени под отговорност министрите и то за нарушение на Конституцията, ако новият Цар не се разпореди за свикването на Великото народно събрание или не положи клетва пред него? Недопустимо е щото Великото народно събрание да бъде свикано специално за полагане па клетвата, а Царят да откаже да я положи. Следователно, остава да разгледаме само въпроса за свикването на В.Н.С.

Великото народно събрание се свиква с указ, придподписан от министрите и скрепен с подписа на Царя. Прочее, В.Н.С. няма да бъде свикано или ако Царят заповяда да му се поднесе за подписа указа, а той не му се поднесе, или ако такъв му се поднесе, но Царят не го подпише. Народното събрание, обаче, повикано да възбуди въпроса за отговорността на министрите, не може, според нас, да влиза в разискване на подобни пререкания между Царя и министрите. За него важи само фактът на несвикването на В.Н.С., т.е. щом едно Народно събрание констатира, че В. Н. С. не е било свикано съгласно чл. 34 от Конституцията, въпросът за отговорността на министрите се поставя, безразлично дали те са запазили портфейлите си, сдед като монархът е отказал да подпише предложения от тях указ, или не са предложили за подпис такъв указ и са били задържани на постовете си от монарха. Но тук се поставя един друг въпрос: какъв е срокът за свикването на В.Н.С.? Член 34 не определя тоя срок, а изисква само „незабавно“ свикване. Необходимо е, следователно, да се даде тълкувание на думата „незабавно“, защото за да се постави въпросът за отговорността на министрите, трябва да изтече точно определен срок. За разрешението на тоя въпрос остава ни само да се позовем пак на цитираните вече точки 1-ва и 2-ра от чл. 151. Предвиденият от тях срок е едномесечен и понеже случаите – особено тоя в точка 1 – касателно избиране на нов Цар, са донякъде аналогични с чл. 34, надали бихме сгрешили ако кажем, че срокът „незабавно“ ще изтече след месец от смъртта на Царя. Но нашият държавен строй в това отношение е крайно непригоден за екстрени случаи. Тъй, докато другаде клетвата се полага пред функциониращи учредени органи – камарата, у нас тя се полага пред Велико народно събрание, за което тепърва и специално трябва да се произведат избори; докато в Белгия, Гърция и някои други държави дори разтурените камари се свикват в подобни случаи и функционират до извършването на нови избори – нашата Конституция не допуска това. Следователно, иде цяла редица нови въпроси: могат ли да се произведат изборите за В.Н.С., когато то не би могло да се свика фактически по смисъла на чл. 47 от Конституцията; може ли да се произведат избори във време на война, а ако това е недопустимо, понеже избирателите не могат да гласуват – то какво става със срока „незабавно“, щом войната продължи повече от месец? И тъй клетвата у нас е задължителна за новия Цар; тя требва да бъде положена пред В.Н.С.; министрите не могат да не бъдат отговорни за неполагането на клетвата; но кога настъпва тая отговорност, особено ако държавата се намира пред вътрешна или външна опасност – това са въпроси, които днес ние само поставяме, защото, както видяхте, те се нуждаят от специално разискване и, главно, защото тия въпроси вече никак не влизат в плана и размера на тая ни лекция.

Независимо от клетвата с нейното предимно морално значение, в нормалния живот на народите има други неправни гаранции, които принуждават държавния глава, заклет или незаклет, да спазва и основните, и обикновените закони. Тия гаранции намираме в оная обективна среда, обусловена от високите политически и морални добродетели на народа, която не позволява на монарха, без сериозен риск, да постъпва противоконституционно. „Трайността на представителните учреждения, казва Мил, зависи от готовността на народа да се бори за тях, когато са в опасност7. Тая неправна гаранция обаче е приложима в случая, когато се заплашват основите на конституционния строй в случай на държавен преврат. Колкото до нарушения на някой член от конституцията или на някой закон чрез правителствена наредба, т. е. частични нарушения на конституционализма и законността, то те не могат да се извършат без да се ангажира министерската отговорност.

Държавният глава е неотговорен. Неговото лице е „свещено и неприкосновено“. Но никое официално разпореждание на монарха няма валидност, щом не е приподписано от министър. По този начин, при нормални, т.е. конституционноправни условия, в конституционната държава не може да се извърши противоконституционно или противозаконно действие от държавния глава. Защото, повтаряме, за актове, скрепени с министерски подпис, отговарят министрите или министърът, а нескрепеният с министерски подпис официален акт на държавния глава е невалиден по буквата на основните закони – у нас по чл. чл. 18 и 154, които гласят: чл. 18 — „Наредбите и разпорежданията, които излизат от Царя, имат сила в такъв случай, когато те са подписани от надлежните министри, които приемат на себе всичката за них отговорност“; а чл. 154: „Всякой официален акт, какъвто и да е, когато се подпише от Царя, трябва да бъде такожде подписан от всичките министри или само от надлежния министър“.
II.

Втората категория гаранции имат за цел да опазят конституционните постановления от министрите. Тия гаранции ние ще разделим на следните видове: 1. гаранции, съдържащи се в назначението на министрите; 2. в уволнението на министрите; 3. в отговорността на министрите; 4. в министерската клетва.

1. Министрите се назначават от държавния глава. Но те не са подчинени нито на Закона за чиновниците, нито на специалните закони за отделните ведомства. От тях не се изисква никакъв ценз. У нас те не полагат клетва. От законните ограничения към тях е приложимо само запрещението за лица, лишени от граждански и политически права да заемат държавна и обществена служба. Единственият ценз за министрите намираме в шведската Конституция (чл. 4), която изисква, щото те да бъдат „хора способни, опитни, честни и с добро име“. Но преценката на тия качества, естествено, е предоставена на държавния глава, а парламентът, на общо основание, има правото да ги прецени инак и да ги бламира...

При парламентарно управление, обаче, правото на държавния глава да назначава министрите (у нас според чл. 152) претърпява значително изменение, което тъкмо съставлява сериозна гаранция срещу нарушението на основния закон от министрите. Защото парламентарното управление, на което най-важен елемент съставлява политическата отговорност на министрите, поставя държавния глава в невъзможност свободно да ги назначава, а същевременно улеснява тая му трудна задача, като му посочва за министри лидерите на партията или групировката, която е спечелила изборите или е добила надмощие в парламента. Не ще съмнение, че тия лица, поели властта вследствие доверието на избирателите и народното представителство, не ще посегнат върху конституцията, за да не изгубят това доверие. А да допуснем, че избирателите и парламентът ще продължават да подкрепят министрите и след едно тяхно нарушение на конституцията – това би значило, че у избирателите липсва тъкмо онова правосъзнание и оная политическа култура, които крепят парламентарното управление.

С една дума, начинът за назначението на министрите или по-точно изборът на лицата от държавния глава съставлява известна гаранция за опазване на основния закон при парламентарното управление, а не и в конституционната монархия без кабинетно управление.

2. Правото на държавния глава да уволнява министрите и, паралелно с него, правото на парламента да ги бламира, всъщност не съставляват гаранции за ненарушение на конституцията от министрите, а само право за отстранението им от властта за вече извършено нарушение.

Правото на монарха да уволнява министрите по каквито и да било негови съображения и за каквито и да било действия – противоконституционни, противозаконни, нецелесъобразни, е предвидено в чл. 152 от нашата Конституция: „Министрите се назначават и уволняват от Царя“ и в чл. 153, който говори за отговорност, солидарна и лична, пред Царя и народното събрание. Но ний току що посочихме до каква степен и по кои причини при парламентарното управление правото на монарха да назначава и уволнява министрите е ограничено. А и инициативата за наказване за противоконституционни действия принадлежи на народното представителство, което има право да бламира министрите (след което, обикновено, последва тяхното уволнение) и да възбуди въпроса за углавната им отговорност. По този начин дохождаме до най-съществената гаранция: министерската отговорност.

3. Министерската отговорност, както е известно, се дели на политическа, углавна и гражданска.

Политическата отговорност, която се изразява в правото на парламента да бламира министрите, може да настъпи за всяко действие: противоконституционно, противозаконно или нецелесъобразно от гледна точка на парламента. А углавната, и свързаната с нея гражданска, отговорност се поставя в действие за по-широк или по-тесен кръг от деяния, според надлежните закони в отделни страни. Тъй, в Англия, чрез процеса на Денби през 1678 г. бе установено правилото, че министрите могат да бъдат обвинени от долната камара пред горната не само за законността на действията им, но и за тяхната „честност, справедливост и полезност“. Континенталните държави, обаче, са вписали в конституциите си точно деянията, за които министрите могат да бъдат привлечени под отговорност. Нашият чл. 155 гласи, че министрите могат да бъдат предадени на съд от Народното събрание „за измяна на отечеството или Царя. за нарушение на Конституцията, за предателство или някаква вреда, причинена на царството за лична полза“.

Под нарушение на Конституцията не бива да разбираме само нарушение на един изричен конституционен текст. И теорията, и прецедентите ‒ у нас решението на I-вия държавен съд ‒ не допускат никакво съмнение, че нарушението на законите от министрите съставлява и нарушение на Конституцията и има за резултата прилагането на министерската углавна отговорност. Първият ни държавен съд даде тълкувание, че нарушението на законите у нас съставлява нарушение на чл. 48 от Конституцията, който гласи: „Българското царство се управлява точно според законите, които се издават и обнародват по начин, който е показан в Конституцията“. Тоя мотив е напълно правилен и ние го подкрепяве още с членове 160 и 162: „Изпълнението на законите се поръчва на върховни управителни наредби, които се наричат министерства“; „Начело на всяко едно министерство се намира министър“.

И тъй, министрите отговарят за непосредствено нарушение на Конституцията и за нейното нарушение вследствие нарушението на законите. А такова нарушение може да се извърши само чрез указ, приподписан от министъра, или заповед, подписана от него. По този начин, поставя се въпросът: кои актове или разпореждания носят министерски подпис? Ние вече цитирахме членове 18 и 154. Нека видим сега как се разрешава тоя въпрос в чуждите основни закони.

Положителното законодателство не определя изчерпателно всичките правителствени разпореждания, които трябва да носят подписа на един или на надлежния министър. Тия разпореждания имат следните названия: 1. „актове“ – правителствени, на държавния глава, отнасящи се към областта на държавното управление; 2. „решения“; 3. „укази и заповеди“; 4. „постановления и разпореждания“; 5. „правилници, декрети и разпореждания“; 6. „закони, императорски укази и рескрипти“; и 7. според нашите чл. чл. 18 и 154 – „наредби, разпореждания и официални актове“.

От тия цитати из различни конституции става явно, че положителното законодателство изисква министерски подпис за всяко разпореждане – дори за рескрипт в Япония. У нас обаче рескриптите не се скрепяват с министерски подпис и то не само когато съдържат благодарност или съобщение за награждаване, но и когато например се обявява за създаването на нов орден – както е случаят с рескрипта от 21 май 1909 г., приподписан само от канцлера на българските ордени, с който се учредяваше орден „св. Кирил и Методий“.

От друга страна, с приподписването на един напълно законен акт, дори на акт, който мъчно би могъл да бъде противозаконен или противоконституционен – например на тронното слово – министрите могат да попаднат под политическа отговорност, щом парламентът бъде на мнение, че този акт по съдържанието си е нецелесъобразен.

По този начин, материалната обвързаност на министрите спрямо парламента, тяхната отговорност не само за законността, но и за целесъобразността на мероприятията им, изключва поддържаното от някои автори учение, че с подписа си министрите в едни случаи поемат отговорност, а в други само легализират, заверяват, подписа на монарха. Нещо повече, според Todd министрите би били отговорни и за ония разпореждания, които не са приподписали, щом не са си подали оставката след тяхното издаване8. Най-после, министрите са отговорни, разбира се, само политически, и за устните изявления на монарха. И това правило, установено в парламентарните държави, бе подтвърдено и в Германия от княз Бюлов. През 1908 г., по повод на едно важно изявление на Императора пред един кореспондент на „Daily Telegraph“, канцлерът княз Бюлов заяви пред Райстага, че е доложил на Императора „за своето решение да се откаже от поста си, ако той не се реши да измени начина, по който тъй често се е намесвал в държавните работи“9.

Всичките тия правила се отнасят, разбира се, до разпорежданията на монарха, правени в качеството му на държавен глава, а не и на частно лице и собственик, в които случаи не се изисква никакво приподписване и не се поема никаква отговорност от министрите.

В този ред на мисли, при това бегло разглеждане на въпроса за министерската отговорност, ще се спрем за минута върху мнението, защитавано, доколкото ни е известно, само от професор Esmein10, а именно, че углавната отговорност може да последва само след като политическата отговорност е била поставена в действие, т. е. министрите са били бламирани и свалени от власт. Но това правило на покойния учител е приложимо за случая, когато въпросът за углавната отговорност на министрите се постави пред първата, след инкриминираното деяние камара и министрите още запазват портфейлите си. Тогава, наистина, камарата, която възнамерява да прибегне до последното средство, с което разполага —- съдебното преследване — ще бламира министрите изрично чрез гласуване на дневен ред, или косвено — със самото приемане на предложението да се възбуди углавно преследване. Но, възможно е, щото министрите да са вече в оставка, когато се възбужда углавното преследване, и тогава за блам и сваляне от власт не може да става дума. А такъв случай е възможен, макар че нарушението на Конституцията не може да остане в тайна (с редки изключения), а ролята, на парламента по опазване на конституционния строй се свежда на първо место тъкмо към контролната му функция и към правото му да преследва министрите за техните противоконституционни и противозаконни действия, Такъв случай е възможен именно вследствие отслабването на парламентарния контрол при кабинетната система, при която вече дори не е мислимо, щото кабинетът да бъде бламиран и подведен под отговорност от собственото си болшинство. Но, независимо от това съображение, нарушението на конституцията може да се разкрие много по-късно. Тъй, ако една тайна клауза на договор противоречи на явни клаузи — нещо, което запрещава чл. 17 от нашата Конституция — то преследването ще може да се възбуди против отговорните за договора министри, само когато се узнае тайната клауза, т. е. когато те не могат да бъдат бламирани.

4. Най-после, не бива да се отказва всякакво значение и на министерската клетва, предвидена в някои конституции. Тая клетва съставлява и един важен момент в историята на английския парламентаризъм. А именно през 1316 г. граф Ланкастърски е принудил короната да приеме, щото в текста на неговата клетва като пръв министър да бъдат вписани и следните думи: „Щом Кралят почне да постъпва по въпросите, които засягат управлението на Двора или държавата, несъгласно с указанията, които му се дават от министерския съвет, графът ще бъде в правото си да настоява за приемане на неговата оставка“11.

III.

Третата категория гаранции са насочени срещу нарушенията на основния закон от законодателните тела. Тия гаранции ще разделим на два вида: I. препятствия за издаване на противоконституционни закони и II. препятствия за прилагане па такива закони.



I. Препятствията от първия вид са следните:

1. Председателят на долната камара или сената е винаги властен да не постави на дневен ред един законопроект, който би нарушил конституционно постановление. Но ако законопроектът се поддържа от болшинството, председателят ще бъде безсилен и, ако настоява на своето мнение, ще изгуби поста си. У нас правилникът за вътрешния ред на народното събрание, напротив, задължава председателя да поставя на дневен ред всеки законопроект, изходящ от правителството или народните представители.

2. Във Франция и Австрия намираме тъй наречената „commission d’initiative“, която разглежда всичките законопроекти, внасяни от народните представители, и може да реши да не се постави на дневен редъ даден законопроект. Но и такава комисия няма да се противопостави на болшинството в камарата, защото по-големия брой от нейните членове принадлежи на същото това болшинство. С една дума, фактически, и председателят на камарата и комисията могат да попречат за поставянето на дневен ред само на законопроект, неподдържан от болшинството, т. е. на законопроект, който не би се приел, дори ако би се поставилъ на дневен ред. У нас „commission d’initiative“ няма и законопроектите се поставят направо на дневен ред, след което става първо четене и само тогава камарата може да реши да се изпрати законопроекта в надлежната комисия за проучване.

3. Друг вид и то по-съществена гаранция представлява двукамарната система, особено когато инициативата за противоконституционния закон изхожда от горната камара, защото известна е тенденцията да не се допуска на сената да спира законопроекти, приети от долната камара, тенденция, която в Англия се изрази, след дълги борби, в компромис, по силата на който горната камара може само да забави неприлагането на законопроекта. Но дори в Англия и особено в другите конституционни монархии, дето такъв ограничаващ сената компромис няма, при един законопроект, който нарушава основите на конституцията или изричен неин текст, ще се породи конфликт между двете камари и най-малко гарантира се забавянето да се издаде закона, в което време въпросът ще бъде разискван в пресата, партийните събрания, научни дружества и пр.

4. При правилно функциониране на парламентарния строй, т.е. при наличността на истински, силни партии, сериозна, гаранция срещу противоконституционните закони съставлява борбата и съперничеството между тия партии, стремящи се към спечелване на властта чрез спечелване болшинството от избирателите.

5. В тая редица на гаранции требва да поставим и правото на монарха да не утвърждава даден закон и правото иа председателя (президента) на френската република да иска ново разглеждане на законопроекта. Но правото на вето не се прилага в Англия от 1707 г.; то не се прилага и у нас, защото всъщност е почти неприложимо при парламентарно управление, тъй като законопроектите внасяни от правителството, вече предварително са добили санкцията на монарха, а по законопроектите, внасяни от народните представители, правителството се произнася и ако ги възприеме, предполага се, че то гарантира за тяхното утвърждаване от монарха и то, както изисква Конституцията ни, догдето трае сесията. В противен случай, когато министрите възприемат законопроекта, а държавният глава не го утвърди, кабинетът ще трябва да напусне властта, а камарата, която го подкрепя – да се разтури. Тогава – ако законопроектът е противоконституционен – монархът наистина би се явил като пазител на конституцията; но той не би приложил правото на вето, ако не намира подкрепа в обществото и то подкрепа толкова силна, щото да доказва, че новата камара ще има съвсем друг състав, т. е. ще бъде съставена от противници на бившото правителство.

Правото пък на председателя на френската република се свежда само към мотивирана покана до парламента да разгледа, наново законопроекта, но ако той бъде наново приет, председателят е длъжен да го санкционира. Това право, всъщност, казва професор Esmein, е мъртва буква, поради противоречието му с принципите на парламентарното управление12.

6. За да приключим тоя вид гаранции, ще споменем още за два опита да се учреди във Франция специален орган за възпрепятстване да се издават противоконституционни закони. В Конституцията от VII година е бил предвиден „Senat conservateur“, пред който всеки непубливуван още законопроект е могъл да бъде обжалван от правителството и трибуната. Наполеон III е възстановил тоя сенат с Конституцията от 1852 г. като gardien du pacte fondamental et des libertes publiques“, без одобрението на който никой закон не е могъл да бъде публикуван и който е имал правото да анулира всеки противоречащ на Конституцията закон. Нo, отбелязва професор Duguit, тия органи не изпълниха мисията си, а станаха само оръдия за изменение на Конституцията13.

II. И тъй, препятствията за издаване на противоконституционни закони са неефикасни до едно. Но има ли поне гаранции за неприлагане на такива закони или поне случаи, когато са нарушени от обикновен закон публични субективни права, гарантирани от основния закон – Конституцията? Самото поставяне на въпроса по такъв начин показва, че подобни гаранции са възможни само в държави, дето учредителната власт е отделена от законодателната, т.е., дето има писана конституция. Следователно, такава гаранция е немислима в Англия, дето, при липса на писана конституция и поради господството на догмата за всесилието на парламента, последният изпълнява едновременно учредителната и законодателната власт, вследствие на което, от гледна точка на английското държавно право, никой закон не може да бъде противоконституционен. На второ място, правото да не се приложи един противоконституционен закон е мислимо, само ако известно право, нарушено от закона, е гарантирано от конституционен закон, защото инак занонът не би могъл да бъде противоконституционен. На трето място, това право трябва да бъде субективно и следователно инициативата за неприлагането на закона да изхожда от онеправданото лице, защото недопустимо е да се признае на съда правото да не прилага по своя инициатива влязъл в сила закон.

След тия обяснения, на поставения въпрос трябва да отговорим утвърдително. Гаранцията за неприлагането на нарушаващ Конституцията закон намираме в правото на съда, сезиран с даден спор, да не приложи противоконституционния закон. Нека разгледаме теорията и юриспруденцията по този тъй наречен „отвод“ на закона поради противоречието му на конституцията.

Във Франция са внасяни досега три законопроекта за предоставяне на съдилищата правото да обсъждат конституционността на законите или за уреждане специално съдилище за тая цел, а именно: през 1873 г. от Луи Блан, през 1894 г. от Наке и през 1903 г. от Бенуе, Рош и Одифре. Последният законопроект предлагаше да се добави към конституционния закон от 25. II. 1875 г. нов член 9, който да гласи: „Урежда се върховен съд, натоварен да се произнася по рекламациите на гражданите по повод нарушения на техни коституционни права от законодателната и изпълнителната власт“. Но всичките тия предложения не са били приети от камарата на депутатите. Това се дължи на господстващата доскоро френска теория и съдебна традиция, които почиват на два стари принципа: учението за суверенитета и теорията за разделението на властите14.

Законът е израз на народния суверенитет, следователно, недопустимо е да се предостави на съда да съди тоя суверенитет, да критикува суверенната нация. Съдиите, като държавни агенти, не могат да противопоставят своята воля на държавата ‒ суверенен законодател ‒ и да решат, че това, което тя е постановила, не е била в право да го постанови. Законът, следователно, се налага без никаква резерва, защото той е израз на суверенната държавна воля.

От гледна точка, обаче, на модерните схващания за държавната власт въпросът се поставя другояче. В държавата има една неделима суверенна власт — тя е държавната. При осъществяването на държавните цели тая власт се проявява в три вида материални функции, т. е. в три вида държавна дейност: законодателство, изпълнение и съд. Упражнението на трите функции е възложено на висши органи – титуляри, които, като органи непосредствени, са независими един от друг и са юридически неотговорни. Щом държавната власт е една власт – воля или сила, това засега ни е безразлично – необходимо е, щото всичките функции на тая власт да й бъдат подчинени. А тая власт, воля или сила, е изразена в закона – основен или обикновен. Основният закон обвързва всичките функции на държавната власт и всичките органи, натоварени с осъществяването на тия функции. Обикновеният закон пък обвързва изпълнителната и съдебната функции и техните титуляри. Но тия два вида закони се издават по различни начини и един текст на основния закон не може да бъде изменен или отменен от обикновения закон, а само с конституционния закон или по реда, посочен от самата конституция. Следователно, щом обиковеният закон противоречи на основния и нарушава права гарантирани от него, трябва да допуснем или произвола в една конституционна държава или правото на онеправдания гражданин да търси негде защита на гарантираните му права.

Съдилищата, казват други, а именно привържениците на погрешното, според нас, разбиране на учението за разделението на властите, като органи на съдебната власт не могат да се намесват във функциите на другите две власти – законодателна и изпълнителна. Това твърдение се подкрепя, освен от авторитета на Монтескьо, още и със следните два конституционни текста: член 3 (chapitre V. titre III) от Конституцията от 1791 год. „Съдилищата не могат нито да се намесват в упражнението на законодателната власт...” и чл. 10 (titre III) от закона от 16 август 1790 г. „Съдилищата не ще могат да вземат, нито направо, нито косвено никакво участие в упражнението на законодателната власт, нито да препятстват или отлагат изпълнениието на декретите на законодателното тяло, санкционирани от Краля…“

Преди всичко, Монтескьо дори не говори за механическа изолираност между титулярите, но напротив, за уравновесяване и дори за взаимно задържане15 – нещо, което далеч не изключава правото на съда да се въздържи от прилагането на противоконституционен закон. Но днес ние влагаме съвсем друго съдържание в принципа за разделението на властите.

Двата цитирани конституционни текста също не доказват нищо. Защото прн отвод на противоконституционен закон, съдът не законодателства, не се намесва в законодателството, не отменява, нито изменява закона. Законът остава в пълна сила. Той само не се прилага от съдебната власт, повикана да прилага законите, и която власт не може да бъде заставена да приложи закон, който тя счита за противоконституционен, именно защото тая власт е независима от другите две. „Да се наложи на съдебната власт ‒ казва професор Дюги ‒ задължението да приложи дори противоконституционен закон, това значи да се обяви тя за по-долна от законодателната, да се постави под нейно подчинение и да се наруши принципът за разделението“16. Тук, разбира се, Дюги говори за традиционното, а не за своето схващане за разделението на властите.

Днес се влага съвсем друго съдържание в принципа за разделението на властите или разграничението на функциите. Днес титулярите не се считат повикани към противодействие един на друг, до което може да ни доведе взаимното уравновесяване и задържане, а напротив към солидарност и взаимодействие. Трите функции са независими една от друга, но тяхното разграничение няма за цел да ги изолира, а да ги гарантира чрез господството на закона, правовия ред, т. е. да отстрани произвола. В този смисъл законодателната власт се счита за господстваща, а изпълнителната или правителствената ‒ за подзаконова или закономерна.

Съдебната власт, обаче, заема специално място спрямо законодателната. Защото може ли да става дума за произвол на съдебната власт, повикана специално да спазва, тълкува и прилага закона? Правото на съда да не прилага противоконституционен закон не само не накърнява, а напротив, подчертава принципа за взаимодействието между фуннциите и титулярите, защото това взаимнодействие има за цел реализирането на държавната власт, изразена в основния и обикновения закон и съдебното място, чрез отказа да приложи противоконституционен закон, само би изпълнило задачата си: опазване на правовия ред, гарантирани на първо място от основния закон. Може ли да става дума за произвол на съдебно място изобщо и особено в дадения случай, предвид правото да се обжалва и евентуално да се касира решението на първата инстанция, или когато правото да се сравни закона с конституцията се предостави на върховен съд, съставени от най-опитни и стоящи настрана от партийните борби магистрати? Най-после, в защита на нашата теза понякога се изтъква, че щом парламентът в лицето на Сената съди, правителството законодателства в материален смисъл, а съдът проверява законността на нзборите – то не може да се откаже на съда правото да обсъжда конституционността на закона. Ние няма да се възползваме от тоя аргумент, защото да го използваме, значи да признаем на съда законодателна функция и считаме за достатъчно разяснено, че когато съдът обявява отвод на един закон, той не законодателства, а само прилага законите, включително и основния, и, следователно, при конфликти, предпочита основния закон, за да го запази и чрез него да запази основите на правовия ред в страната.

Френската юриспруденция ‒ както казахме ‒ още отказва да си присвои правото да не прилага закони, които счита за противоконституционни. В това отношение тя се ръководи от един прецедент от 1833 г. Но теоретиците на конституционното и административното право напоследък вече решително защитават противната теза, която дава поводи на професори Duguit да предрича скорошното предоставяне и във Франция на въпросното право на съдилищата нли пък извоюването на това право, на първо място, вероятно чрез Conseil d’Etat, който от 1907 год. вече допуска жалби срещу „reglement d’administration publique fait sur delegation legislative“.

Във Франция тезата, която защитаваме и ние, се подкрепя от Duguit, Hauriou, Beauregard, Berthelemy и Jeze, Противник е професор Esmein и аргументите му са: установената традиция и двата конституционни текста, които ние цитирахме и разгледахме17. A Laband констатира, че и в Германия „тоя въпрос, толкова разискван от германските юристи, е разрешен от грамадното мнозинство автори в полза на правото на съдиите да сравняват закона18.

Преминаваме към прецедентите. В Норвегия, Конституцията на която не говори нищо за правото на съдилищата да не прилагат противоконституционни закони, това право биде присвоено през 1890 г. от Върховния съд и през 1893 г. от Градския съд в Християния. През 1904 г. същото начало биде санкционирано от първата камара на атинския Ареопаг. Най-после, на 16 март 1912 г. румънската касация подтвърди решението на Букурещкия окръжен съд от 2 февруари с. г., с което тоя съд отказва да приложи един нов закон за трамвайните дружества, който противоречал на Конституцията. Реше



Сподели с приятели:
  1   2


©zdrasti.info 2017
отнасят до администрацията

    Начална страница