От Париж до Лисабон: институциите на ео/ес в генералните ревизии на Учредителните договори



Дата20.03.2017
Размер238.46 Kb.
Размер238.46 Kb.

От Париж до Лисабон: институциите на ЕО/ЕС в генералните ревизии на Учредителните договори

Юлия Захариева

Интеграционните общности са създадени и функционират върху класиче¬ски международни договори, съдържащи съгласуваната суверенна воля на държавите. Една от основните характеристики на интеграционните проце¬си е тяхната динамика, която диктува периодични промени в нормативната база. Механизмът за осъществяването им са договорите за реформи или ре¬визионните договори, които също са с конвенционален характер и следват утвърдените в международното право техники и практики: експертен меж¬дуправителствен екип, подготвящ проект на текстовете относно необходи¬мите изменения, междуправителствена конференция (МПК), на която тези предложения се договарят и подписват, и ратификация на реформиращия договор, за да влезе в сила.

Проследяването на изминалите пет десетилетия разкрива интересен факт. Всеки опит да се отклонят от „ревизионния подход“ и да се подпише нов дого¬вор е завършвал с неуспех. Такава е съдбата на проекта „Спинели“ от 1984 г., на проекта „Хърман“ от 1994 г. и на Конституционния договор от 2004 г

Генералните ревизии са пет: Единният европейски акт (ЕЕА) от 1986 п; Договорът за Европейски съюз (ДЕС) от 1992 г., който създава нормативната база на две нови направления в активността на обединението и ревизира три¬те Учредителни договора; Договорът от Амстердам от 1997 г.; Договорът от Ница от 2002 г. и Договорът от Лисабон от 2007 г. Те трасират развитието на интеграционните процеси и следват посочения ритъм, но на няколко пъти с бил променян форматът на преговорите и обединена Европа е свиквала своите „конвента“.

В избора на понятието „конвент“ се съдържат много послания: и дух на революционни промени, и амбиция да се учредява, и повод да се заговори за „конституция“, или поне за нова внушителна конструкция. То поражда и алюзии, които неслучайно връщат размислите към онзи Филаделфийски кон¬вент, създал Конституцията на САЩ през май 1787 г. По време на обсъжда¬нето на проекта „Хърман“ за конституция на ЕС през 1994 г. за първи път се лансира идеята, че „един конституционен конвент“, включващ национални парламентаристи, представители на правителствата и представители на ЕК и на ЕП, би бил най-удачната форма за обсъждане на реформите. Истината

е обаче, че много преди 1994 г. дискусията за бъдещето на Европа е възлага¬на на авторитетни форуми, съставени само от национални парламентаристи или само от евродепутати или пък от екипи, в които са представени всички власти на национално и общностно ниво. Общото между тях е, че те не мо¬гат да решават, могат само да дискутират и да предлагат. Но те категорично внушават легитимност или алиби за тези, които са отговорни да решават.

Първият „конвент“, който не е бил наречен официално така, а остава в историята като асамблея ad hoc, е свикан в зората на интеграционните общ¬ности. На първата сесия на Съвета на министрите на ЕОВС е взето реше¬ние да се свика асамблея, която се състои от депутати от Парламентарната асамблея на ЕОВС и от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа. Те едновременно са и депутати от националните парламенти и са натоварени с подготовката на проект на договор за Европейска политическа общност (ЕПО). На 11 март 1953 г. проектът е внесен в Съвета на министрите.

През 1984 г. се прилага близък до посочения сценарий, но съобразен със спецификата на конкретния период. Този път Европейският парламент влиза в ролята на „конвент“, като подготвя договор за Европейски съюз.

Третият „конвент“ разкрива възможностите този формат на преговорите да бъде ефективен при обсъждането на подчертани „конституционни“ про¬блеми, към които държавите проявяват висока чувствителност, като защи¬тата на основните права и свободи на човека. Тази тема присъства в цялата история на европейската интеграция, пряко кореспондира с усилията Общ¬ностите да бъдат обединение не само на държавите, но и на гражданите, и въпреки това всеки опит за включването й в общностните политики среща съпротива. На сесия на Европейския съвет в Кьолн от 1999 г. е взето решение да се свика Конвент, чиято задача е да подготви текста на Хартата за основ¬ните права и свободи в ЕС, като съставът му вече включва всички основни „актьори“: представители на националните парламенти, на правителствата, на ЕК и на ЕП. Името на форума за първи път официално е Конвент, но той ще бъде запомнен като малкия Конвент, доколкото в него участват само 15- те членуващи тогава държави и за да бъде отличаван от големия Конвент, свикан с решение на Европейския съвет от Лаакен през 2001 г., чиято ми¬сия беше написването на Конституционния договор. В състава му участваха представители на 28 държави: 15 членуващи, 12 преговарящи и Турция, със статут на държава кандидат.

Промени в действащата нормативна база са правени и посредством т.нар. малки ревизии, каквито са двата Бюджетни договора от 1970 и 1975 г., Дого¬ворът за сливането на институциите на трите общности от 1965 п, решението на Съвета на министрите за създаването на Първоинстанционен съд (ПИС) от 1989 г., решението на СМ за преки и всеобщи избори на ЕП от 1976 г. Усъвършенстваиия и нормативная база са правени и с ашовс на институциите на EQ/EC. Гака например е изградена комитологията като процедура и система от комитети, съдействащи на ЕК в реализацията на нейните изпълнителски функции. Възможност за изменение в нормативната база предоставят и пра¬вилниците за вътрешния ред на основните институции, както и Уставът на Съда.

Целите на европейската интеграция, изграждането и функционирането на вътрешния пазар и съвместното осъществяване на икономическите поли¬тики в рамките на уникалното обединение на суверенни държави, каквито са интеграционните общности, изискват и уникална система от институ¬ции, която гарантира баланса между наднационалните и междудържавните подходи, насочва сливането и съгласуването на различните групи интереси, едновременно е и двигател за развитието на интеграцията и индикатор за постигнатото в това развитие за всеки конкретен етап.

Ето защо въпросът относно институциите, техните правомощия и със¬тав, тяхната тежест в областите на дейност на ЕО/ЕС неизменно присъства в дебата за бъдещето на Европа. А той никога не е спирал, от старта на ин¬теграционните общности до наши дни. Вярно е, че той протича в различни формати, с различна интензивност, с различни акценти върху търсените от¬говори, но каквато и да е основната тема, институциите са винаги в центъра на вниманието. И това е обяснимо. Те определят характера на обединението. В институционните решения се отразява всяка крачка на отдалечаване от класическите форми на сътрудничество и пак те категорично отхвърлят те¬зата за федералистичния характер на обединението. Те кореспондират пряко с проблемите на суверенитета. Именно в тях се измерва степента на прех-върляне на суверенитет и от тяхната ефективност се съди за „цената“ на доброволния отказ от суверенни права. Институциите носят и всички напре¬жения в рамките на обединението между федералисти и реалисти, между големите и малките държави, между бедните и богатите, между старите и новите, което особено силно се проявява в днешните условия на източното разширяване.

След като институциите са перманентна тема в дебата, краткият преглед на развитието през изминалите пет десетилетия разкрива интересни факти — проекти от 50-те, 60-те и 70-те години изглеждат като „спомени от бъде¬щето“, а в дискусиите от 90-те години и особено през 18-те месеца на Ев¬ропейския конвент някои от най-новаторски звучащите идеи откровено са заимствани от дебата в ЕП през 1984 г. или дори от проекта за ЕПО от първа¬та половина на 50-те. Не обвиняваме никого в плагиатство. Очевидно непре¬къснатият дебат за институциите е създал „трезор“ от идеи и предложения, част от които са били неосъществими на даден етап, но са се превръщали в работещи формули в динамичното развитие на интеграционните процеси.

Институционалната „матрица“ е създадена с първия учредителен до¬говор за ЕОВС през 1951 п, но по-късно променена със следващите учре¬дителни договори. Член 7 на финалния текст на Парижкия договор създава четири институции - Висша власт (Върховен орган), Обща асамблея, Спе¬циален съвет на министрите и Съд. Висшата власт включва девет души, които не са представители на държавите и са абсолютно независими при изпълнението на своите функции. Правителствата с общо съгласие избират осем от тях. Деветият встъпва в длъжност, ако получи най-малко пет гласа. Мандатът е шест години, но е предвидена частична подмяна на състава - 1/3 на всеки две години. Председателят и заместникът му се определят също от правителствата, по общо съгласие с мандат две години. Висшата власт е натоварена в чл. 8 с осигуряването на реализацията на целите на договора. Съветът на министрите само хармонизира действията на Висшата власт с действията на правителствата. Вторичните нормативни актове са само ре¬шенията и препоръките на Висшата власт, а не на институциите, както това става в следващите учредителни договори. Държавите са длъжни да се съо¬бразяват с наднационалния характер на Висшата власт. Думата „наднацио¬нален“ изчезва в следващите редакции на договорите. Висшата власт гласува с мнозинство. Съветът на министрите на практика не взима решения. Той одобрява актовете на Висшата власт, но само когато това е предвидено в До¬говора, И ако не се изисква единодушие, гласовете на министрите тежат раз¬лично в зависимост от дела на участието на всяка държава в производството > на въглища и стомана. Председателството на Съвета се ротира на 3 месеца по азбучен ред. Единственият помощен орган - Консултативният съвет, кой¬то е родоначалникът на Икономическия и социален комитет, е към Висшата власт. Текстовете относно Общата асамблея и Съда почти са възпроизведени в следващите два договора. Но още в първия е предвидена възможност за Асамблеята, като представител на народите, да гласува недоверие на Висша¬та власт и е поставена задачата тази институция да се формира чрез преки и всеобщи избори съгласно обща избирателна система.

Това бяха първите институционални решения. Беше очертан институци¬оналният триъгълник, но той не беше равностранен. В него реално същест¬вува силов център и с основание той носи името „власт“. Нека не забравяме обаче, че първата интеграционна общност е отраслова и възниква в период на подем на федералистичните идеи, както и в условията на завиден консен¬сус и на двете нива - управляващи елити и общественост.

Доказателство за този подем са проектът „Плевен“, подписаният до¬говор за ЕОО и проектът за ЕПО през същата първа половина на 50-те години. От особен интерес е проектът за ЕПО, който включва следните пред¬ложения за институционални решения: двукамарен парламент с пряко изби¬раема долна камара и горна камара, формирана от депутати от националните

парламента, Европейски изпълнителен съвет, натоварен с общото управление на обединението и с прерогативи, силно наподобяващи тези на федерал¬но правителство, Съвет на националните министри със статут, сходен с този на Съвета в ЕОВС, и Съд. Предвидени са широки правомощия в областта на външната политика, както и постепенното изграждане на вътрешен пазар. Проектът е провален въпреки интензивните преговори на правителствено и парламентарно ниво.

След тези събития обединителните процеси се връщат в прагматичната рамка на икономическата интеграция, а в новите проекти за следващите два учредителни договора урокът от двата провала е усвоен и много внимателно е търсен балансът между неизбежния наднационален подход и правителствения.

С подписването на двата Римски договора институционалната рамка е изградена окончателно, като нейните три основни принципа не са променяни. А те са: баланс между институциите, без йерархически взаимодействия меж¬ду тях, което означава, че институционалният триъгълник вече е равностранен и гарантира баланса между трите групи интереси — на държавите в рамките на Съвета на министрите, на Общностите като цяло в Европейската комисия и на народите в Парламентарната асамблея; автономност на институциите, лоялно сътрудничество между тях, което налага и практиката да се подписват междуинституционални споразумения.

Най-важната промяна е преместването на нормотворческите функции от структурата, формирана от независими експерти (Висшата власт, по новите договори Комисия), в институцията - носител на интересите на държавите

- Съвета на министрите. Комисията обаче има монопол върху законодател-ната инициатива и е натоварена с изпълнителските функции. Председател¬ството в Съвета се ротира на 6 месеца. Мандатът на Комисията е 4 години. Едва през 1994 г. нейният мандат се изравнява с този на Европейския парла¬мент и става 5 години. Запазен е принципът при формирането на състава на Комисията с общо съгласие на правителствата и правото на големите дър¬жави на две номинации. Тъй като няма ограничения в броя на мандатите, Валтер Халщайн е оглавявал Комисията 9 години (1958-1967), а Жак Делор

- 10 (1985-1995). Различните формати на Съвета на министрите и вътреш¬ната организация на Комисията са уреждани е Правилниците за вътрешния ред, които автономно се приемат от всяка от двете институции. Римските до¬говори предвиждат, че Съветът на министрите гласува с мнозинство, ако не е предвидено друго. И въпреки че до първата реформа с ЕЕА другото беше единодушие, в договорите от 1957 г. е определено претеглянето на гласовете при формирането на квалифицирано мнозинство (Франция, Италия, Герма¬ния- по 4 гласа, Белгия и Холандия - по 2, Люксембург - 1). Тези показатели са променяни в процеса на разширяването без конфликти до договора от Ница, с едно изключение - при обсъждането на блокиращата квота в Янина през 1994 г. При тяхното определяне се отчита броят на населението. Прин¬ципът, възприет в Парижкия договор, който отчита и икономическата тежест на страните, е отменен с Договора, създаващ общ Съвет на министрите и обща Комисия за трите общности от 8 април 1965 г. Този договор и Прото¬колът от 25 март 1957 г., който обедини Общата асамблея и Съда, изграждат институционалното единство на трите общности.

В интеграционните общности са пестеливи при създаването на помощни или специализирани органи, въпреки че това не е допринесло за овладяване на бюрократизацията. Римският договор за ЕИО от 1957 г. предвижда учре¬дяването на Европейската инвестиционна банка, Икономическия и социален комитет и Комитета на постоянните представители (COREPER) към Съвета на министрите. Вторият консултативен орган е създаден с ДЕС от 1992 г. - Комитетът по регионите, а през 1975 г. в резултат на бюджетната реформа започва дейността си Сметната палата. Това нежелание да се утежнява ин- ституционната схема присъства и в разискванията в Конвента.

70-те години са наситени със събития с пряко отношение към институциите: първото разширяване на ЕО от 1973 г.; неформалното изграждане на механизмите за външнополитическа координация (EI1C) след решенията от Хага през 1969 г.; също неформалната поява на Европейския съвет (редов¬ните срещи на най-високо равнище); изготвянето на първата концепция за Европейски съюз от Лео Тиндеманс; решението на Съвета на министрите за преки и всеобщи избори и провеждането им през 1979 г.

Друго важно събитие е проектът на екипа на Алтиеро Спинели за Договор за Европейски съюз, внесен в ЕП. Спинели вярва в т. нар. екс¬плоатиране на кризите и е убеден, че в условията на криза правителствата са склонни да приемат „европейски ориентирани“ предложения. А 70-те и началото на 80-те години се определят като време на „евросклероза“. Ос¬новните проблеми са два: застоят в изграждането на вътрешния пазар и все по-острите критики относно наличието на демократичен дефицит.

Спинели успява да създаде Парламентарен комитет по институционал¬ните въпроси, който започва работа през 1982 г. Така се ражда проектът за Европейски съюз, „който ще има реална власт“. Няколко бурни заседания на ЕП обсъждат теми, които отново звучат познато: вертикалното разпределе¬ние на правомощията между общностните и националните нива; принципът на субсидиарност; обособяване на няколко вида компетентност на ЕО - из¬ключителна, конкурентна и междудържавно сътрудничество; съвместното участие на Съвета и на ЕП при взимането на решения; премахването на еди¬нодушието в Съвета, но постепенно в продължение на 10 години; свикване¬то на помирителен комитет в процедурата на съвместно взимане на решения. И всичко това става през 1984 г. в залата в Страсбург, когато ЕГ1, за първи път пряко избран, се изживява като Конвент.

През 1986 г. е подписан ЕЕА. Това е първата ревизия на учредителни¬те договори. Тя като че ли определя ритъма на промените и той се следва стриктно и в следващите генерални ревизии. Две са направленията на проме¬ните — разширяване на областите в предмета на дейност на ЕО и правомощи¬ята на институциите. По отношение на институциите основните движения са следните: Съветът на министрите започва да гласува с квалифицирано мнозинство по въпроси, свързани с изграждането на вътрешния пазар, а ус¬коряването на това изграждане е стратегическата задача, провокирала ре¬визията. В правомощията на Съвета нормативно е закрепено възлагането на изпълнението на взетите решения на Комисията, както и възможността Съветът сам да осъществява изпълнителски функции в определени случаи. Преди промяната формулировката беше - Съветът изпълнява, а в определе¬ни случаи може да делегира изпълнението на Комисията. Най-значими са промените по отношение на ЕП. Той официално е наречен така, разчупва чисто консултативните си правомощия и започва да дава задължителни мне¬ния. Въведена е и процедурата на сътрудничество при вземане на решения, по която ЕП за първи път може да иска промени в проектонормите, а него¬вият негативен вот връща единодушието при гласуването в Съвета. Евро¬пейският съвет е институционализиран и е изградена нормативната база на ЕПС, което предполага и някои институционални нововъведения. Спазено е изискването на Тиндеманс новата външнополитическа активност на ЕО да се осъществява в единната институционална рамка на ЕО. ЕЕА подготвя и съдебната реформа. През 1989 г. е създаден Първоинстанционният съд, за да се облекчи работата на Съда на ЕО и да се гарантира по-добре съдебна защита при едно двуинстанционно производство.

По време на подготовката на ЕЕА, което става в рамките на експертния комитет „Дуг“ и по време на междуправителствената конференция, също са натрупани различни идеи и предложения, които тогава не са приети, но намират реализация в следващите ревизии - холандското предложение за инвеститура на състава на Европейската комисия от ЕП, помирителният ко¬митет при вземането на решения, номинираният председател на Комисията да участва при формирането на състава й, като е обсъждан и въпросът за свеждането на броя на еврокомисарите до броя на държавите членки. В де¬бата участват Испания и Португалия, които все още нямат статут на членове на обединението. При сблъсъка на позициите много ясно се проявяват двата полюса - на държавите учредителки и на новоприетите. Архивите свиде¬телстват, че всъщност е бил готвен Договор за Европейски съюз, а ЕЕА е това, което се е оказало възможно в средата на 80-те години. Имало е спо¬рове и относно формата на документа - един или два договора (вторият за ЕПС). Надделява решението за един договор, но с два „стълба“.

Подготовката и провеждането на следващата междуправителствена кон¬ференция за поредната генерална ревизия с подписването на ДЕС от 1992 г. също е наситена с напрежения и огромно количество идеи, с призиви за ут¬върждаване на „общностния“ подход и за допускането на думата „федерален“ в текстовете на Договора. В метода на работа има нещо ново - значението на предложенията на Комисията, които стават основа за дебата, наред с предло¬женията на председателствата и на експертите.

В институционален план новото се измерва със следните промени: въве¬дена е процедурата на съвместно вземане на решения, по която ЕП получава реално право на вето в нормотворческия процес. Тя предвижда и свикването на Помирителен комитет. ЕП започва да участва при формирането на състава на ЕК, като дава становище за кандидатурата на председателя и на целия със¬тав. Амбицията на ЕП да получи законодателна инициатива не е постигната, но получава правото да подкани ЕК да упражни своето право. ДЕС създава института на Европейския омбудсман и ЕП формално получава право да при¬ема петиции на гражданите. Създаден е Комитет по регионите и са изграде¬ни институциите на Паричния съюз - Европейската централна банка (ЕЦБ) и системата от национални централни банки. Сметната палата е издигната в ранг на основна институция. Случаите, в които Съветът на министрите гласу¬ва с квалифицирано мнозинство, се разширяват.

С въвеждането на трите стълба с ДЕС рязко се откроява различната те¬жест на институциите в тях. Носителите на наднационалността, а това са ЕК, ЕП и Съдът, почти не присъстват в сферите на общата външна политика и политика за сигурност, както и в третия стълб - Сътрудничество в областта на вътрешните работи и правосъдието. И това е логично - тези два стълба не са комюнотаризирани и те остават запазен периметър за междуправител¬ственото сътрудничество. Това беше и смисълът на избора на стълбовидната графика на Съюза - за да може в една институционална рамка да се обе¬динят интеграционните общности с две неикономически области, в които наднационалният подход е неприложим, но без тях целите на ЕС не могат да бъдат постигнати. Само Съветът на министрите има едвнаква тежест и в трите стълба. През 1993 г. сменят името му и той започва да се нарича Съвет на Европейския съюз.

ДЕС доразвива нормативната база относно състава и правомощията на Ев-ропейския съвет. Все повече акценти се поставят върху изискването за флекси- билност, като във втория стълб се въвежда правото на „конструктивно въздържа¬не“, което освобождава дадена държава от приетото решение и дава възможност решенията, които се приемат само с единодушие, да не бъдат блокирани.

ДЕС извежда принципа на субсидиарност като общ принцип. В ЕЕА той е установен, но само в областта на екологията. Този принцип регулира слож¬ните взаимодействия между общностите и националните нива, като наред с това поставя въпроса за контрола върху приложението му. Този принцип, заедно с комитолот ията и стьлбовидната структура на Съюза, пост авя в нова светлина ролята на Комисията, което е обект на остри критики и се оценява като нарушаване на баланса в полза на междудържавния подход.

В същото време новите политически измерения на обединението пре¬дизвикват напрежения, за които свидетелстват трудностите, съпровождащи ратификацията на ДЕС - двата референдума в Дания, драматичният рефе¬рендум във Франция (51,05% „за“), оспорването на съответствието на ДЕС с конституцията в Германия.

Следващите две ревизии на учредителните договори в Амстердам и Ница са изцяло под знака на източното разширяване на ЕС. А това е едно от най-големите предизвикателства пред ЕС в цялата история на европейската интеграция. Това, което е създадено от шест държави преди петдесет годи¬ни, трябва да се адаптира към новите геометрии на Европа и тук не става дума за плавни движения, за преговори с една, две или максимум четири дължави, а за рязък преход към ново качество. Много показателен е фактът, че за тридесет години е направена една ревизия на учредителните договори. През последната декада на XX в. те са три. Освен това, като че ли въпросът „Какъв е ЕС?“ е поставен с безпрецедентна категоричност. Словесните ек¬вилибристики с обясненията какво Съюзът не е, латинската фраза sui generis или формулировки като „един все по-тесен съюз“, който непрекъснато се разширява, очевидно не могат повече да поддържат одобрението и на феде- ралистите, и на техните все по-активни опоненти.

Отговорът на този въпрос отново се търси в реформата на институци¬ите. МПК, подписала Договора от Амстердам, е планирана за 1996 г. още с подписването на ДЕС, за да продължи реформите. Още през 1994 г. Евро¬пейският съвет от Корфу създава „Група за размисъл“. Тя включва 15 пред¬ставители на държавите и за пръв път представител на Комисията, както и двама депутати от ЕП. Нейният доклад е представен на Европейския съвет в Мадрид през 1995 г. и отново, както в материалите на комитета „Дуг“, най- интересни са „бележките под линия“.

По отношение на институциите основните теми са: институциите да ста¬нат по-ефикасни и по-демократични; да бъдат привлечени националните пар¬ламенти, като им се даде възможност да се произнасят по актовете на ЕС пре¬ди приемането им; съставът на ЕК и броят на еврокомисарите; да се утвърди квалифицираното мнозинство в Съвета като основен принцип; да се разширят правомощията на ЕП във втория и третия стълб; ново претегляне на гласовете в Съвета на министрите; елиминиране на процедурата на сътрудничество. За посветените в работата на Конвента тези теми също трябва да звучат познато.

МПК стартира през март 1996 г. Отбелязва се активната роля на ЕП в преговорите, въпреки че конференцията работи в класическия формат на дипломатичеки форум - пиво министри и експертно ниво. Междувременно през 1994 г. ЕГ1 прави втори опит да лансира проект за Конституция на ЕС, изготвен от Ф. Хърман. ЕП упорито настоява и за обединяването на трите учредителни договора в един акт. На конференцията основни теми стават „засиленото сътрудничество“ и малко неочаквано появилото се френско предложение в учредителните договори да се включи раздел, посветен на заетостта и борбата с безработицата.

По обща преценка постигнатото в Амстердам не удовлетворява, дори иронично се тиражира мнението, че най-голямото постижение е преномери¬рането на текстовете на договорите. Това не е съвсем прецизно, тъй като има сериозно движение по отношение на основните права и свободи и норматив- ното уреждане на възможността да се суспендира членството на държава, нарушител на договорите и на провъзгласените ценности в ЕС. Преструкту¬риран е третият стълб с нови отговорности на институциите в областта на имиграцията, предоставянето на убежище и визовата политика, които бяха комюнотаризирани.

Все пак Амстердам оставя списък от нерешени въпроси, които получа¬ват нелицеприятного име „остатъци“. Той включва редица основни теми, отново свързани с институциите: формирането на състава на Комисията, разширяване на случаите, в които Съветът на министрите гласува с квали¬фицирано мнозинство и претеглянето на гласовете при това гласуване. Тези „остатъци“ се прехвърлят в дневния ред на МПК в Ница, чиято дейност изцяло е посветена на институциите и тяхната адаптация към приемането на 12 държави.

Тежките среднощни дебати в Ница обаче не разчистват „остатъците“ и като че ли усложняват проблемите. Решенията за състава на Комисията са почти в условно наклонение и са свързани пряко с процеса на разширяване¬то. Отмяната на единодушието се препъва категорично в такива области като данъчното облагане, финансирането от структурните фондове, социалната политика и др. В дебата много ярко се открояват националните егоизми и при състава на Комисията, и по въпроса за „тежестта на гласовете“ в Съ¬вета, като големите държави настояват за компенсация за намаляването на квотата места в Парламента, което беше неизбежно (и въпреки редукцията, „таванът“ от 700 депутати, съгласуван в Амстердам, беше надхвърлен), как¬то и за загубата на втората номинация за състава на Комисията с повишаване броя на гласовете в Съвета на министрите. Малките от своя страна отвоюват възможност за формирането на блокиращи малцинства пак в Съвета, което също дава превес на националните интереси над общностните. В Ница са направени и някои стъпки в полза на общностния интерес - единодушието с заменено с квалифицирано мнозинство при избора на състава на Комисията и на председателя й, както и па състава на СЬО. Председателят получава правого да иска'оставката на член на Комисията, което е доказателство за засилването на ролята му, С Договора от Ница е направена и втората съдебна реформа след 1989 г. Създава се възможност е Устава на CEO да се форми¬рат т.нар. съдебни камари или панели, като трета инстанция по специфични въпроси, и се предоставя тълкувателна компетентност на Първоинстанци- онния съд. Първата такава специализирана съдебна камара е създадена през 2005 г. и тя гледа дела на персонала.

Последната ревизия бие всички рекорди по своята продължителност. Тя стартира с решението от 2001 г. да се свика големият Конвент, преминава през 18-те месеца работа на Конвента, която приключва през лятото на 2003 г., през 2004 г. са проведени две МПК, като на втората, от Рим, е подписан Конститу¬ционният договор от 25 държави. Двата негативни референдума във Франция и Холандия блокират ратификацията на Конституционния договор през 2005 г., което провокира тежка институционална криза, наречена „период на разми¬съл“. През март 2007 г. се провежда неформална среща на Европейския съвет в Берлин, посветена на 50-годишнината от подписването на Римските дого¬вори. 27-те държавни и правителствени ръководители приемат Берлинската декларация, с която се открива вторият рунд на дебатите. През юни на 2007 г. Европейският съвет официално приема мандата на МГ1К и на 23 юни тя започва работа. За малко повече от 100 дни (23 юли - 18 октомври 2007г.) при закрити врати и на експертно ниво МПК изготвя проекта и той е одобрен на редовната октомврийска сесия на Европейския съвет. На 13 декември 2007 г. в Лисабон е подписан Договорът за реформи. Тази експедитивност безспорно впечатлява, особено ако си припомним, че за изготвянето на Римските дого¬вори и на ДЕС бяха необходими по две години, за Конституционния договор - 18 месеца, а рекордният досега срок са 9-те месеца за подписването на Па¬рижкия договор през 1951 г. Отчитаме и активността на германското и пор¬тугалското председателство през 2007 г., които обявиха изхода от създалата се криза за основен приоритет. Но не бива да се забравя, че преобладаващата част от новите постановки в Лисабонския договор са пренесени от текста на Конституционния договор. Ето защо двата акта - Конституционният договор и Договорът от Лисабон, могат да се възприемат като два етапа на една и съща ревизия. Може да се определи като негатив фактът, че беше пропусната възможността нормативната база на ЕС да се кодифицира и той да функцио¬нира върху един договор, но в Лисабон отново сс върнаха към ревизионния подход, и ако новите решения влязат в сила, интеграционните процеси ще се регулират от два договора: Договор за функциониране на Европейския съюз, който на практика внася изменения в Римския договор за ЕО, и Договор за Европейски съюз, внасящ изменения в ДЕС от Маастрихт.

I

Буквалното пренасяне на постигнатото с Конституционния Договор в но¬вите регулации в най-голяма степен се отнася до институциите на ЕО/ЕС. В изброяването им те вече са седем, като към основните пет — ЕП; ЕК; Съвет на Европейския съюз; CEO и Сметна палата - са прибавени Европейският съвет и ЕЦБ (единствената разлика с текста на Конституционния договор е, че Смет¬ната палата отново е върната в изброяването на основните институции).



Основните задачи на ЕП са формулирани по следния начин: съвместно със Съвета той осъществява законодателни и бюджетни функции, консул¬тира и упражнява политически контрол. ЕП вече ще избира председателя на Комисията по номинация на Европейския съвет. Решено е съставът му да не надхвърля 750 души и за първи път е фиксиран минималният праг за квотата на депутатските места - 6 души. Преформулирането на право¬мощията на Парламента поставя акцента върху изравняването на неговата тежест с тази на Съвета на Европейския съюз. Наред с това провъзглася¬ването на процедурата на съвместно вземане на решения като обща или обикновена, премахването на стълбовете сериозно разширяват неговите функции.

Европейският съвет вече няма особен статут. Той е институция. Той ще продължава да определя основните импулси в развитието на интеграционни¬те процеси и функционирането на самото обединение, но получава и някои по-оперативни задачи. Най-значителната промяна е в неговото председател¬ство. Лисабонският договор потвърждава решенията от Конституционния договор относно постоянния председател на Европейския съвет, избиран от него с мандат две години и половина. Този председател няма да има никакви ангажименти на национално ниво и цялата му активност ще бъде посветена на работата на Европейския съвет. Променен е ритъмът на сесиите и те вече ще бъдат по две на всяко шестмесечие.

Всички рационални решения относно Съвета на Европейския съюз са за¬пазени в новите текстове. По отношение на форматите, в които работи Съве¬тът, е проведена ясна разграничителна линия между Съвета „Общи въпроси“, който ще организира работата на Европейския съвет и ще има координацион¬ни задачи, и Съвет по външните работи, който ще има постоянен председател - Върховният представител по общата външна политика и политика за си¬гурност, назначаван от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство и по определена процедура. Конституционният договор предвиждаше тази фигура да се нарича министър на външните работи на ЕС, но идеята, по обясними причини, не беше възпроизведена в новия договор. В същото време бяха запа¬зени всички функции на този пост и решението, че той едновременно ще бъде и зам.-председател на ЕК. Горещата тема относно претеглянето на гласовете в Съвета е намерила следните решения: след 2014 г. Съветът ще гласува с ква-лифицирано мнозинство като правило, освен ако не е предвидено друго като

изключение. За да бъде взето решение съгласно правилата на двойното прете¬гляне на гласовете, ще е необходимо то да получи подкрепата на 55% от гласо¬вете на държавите, които трябва да са 15 на брой. Но тези 15 трябва да говорят от името на 65% от населението на ЕС. Блокиращата квота или допустимият горен праг на несъгласието е 35%, при което трябва да участват 4 държави.

Въпросът за числения състав на ЕК предизвиква напрежения от Ница и е повод за много тежки дебати. На практика именно той блокира работата на първата МПК за подписването на Конституционния договор, ангажира огромен потенциал по време на работата на Конвента и всъщност консен¬сусът беше постигнат със следното компромисно решение - до 2014 г. всяка държава член ще има право на една номинация за състава на Комисията. След този преходен период броят на еврокомисарите ще съответства на 2/3 от броя на членуващите държави и правото на номинации ще се определя на ротационен принцип за всеки мандат. Интересен е фактът, че ако Лисабон¬ският договор не влезе в сила, този начин на формиране на състава на Коми¬сията ще започне да се прилага още през 2009 г. в съответствие с Договора от Ница. Според сега действащите текстове, когато членуващите държави станат 27, численият състав на ЕК ще бъде редуциран.

Последната реформа минава през два етапа, продължава седем години и поглъща огромни материални и интелектуални ресурси. Не може да не възникне въпросът нужни и неизбежни ли са реформите, още повече че към днешна дата и съдбата на Лисабонския договор е неясна поради негативния референдум в Ирландия. Отговорът му е в половинвековната история на ЕО/ ЕС. Още при старта на институционализирането на обединителните проце¬си в Западна Европа интеграционните общности са замислени като „процес на промяна“, като водещо начало ще бъде „духът на изобретателност“ и в хода на напредъка непрекъснато ще се откриват нови хоризонти. Това е така, защото нормативната база, върху която функционират ЕО/ЕС, едновременно трябва да отговаря на спецификата на всеки етап от „процеса на промяна“ и да тласка този процес напред. Жан Моне е казал още, че предусещането на крайния резултат би блокирало духа на изобретателност, но това далеч не означава, че реформите са резултат на хаотични хрумвания, лидерски амби-ции или екстравагантни проекти, за да останат нечии имена в историята. Ако проследим генералните ревизии на Учредителните договори, ще се убедим, че има не само желязна логика, но и перманентни теми, които трасират уси¬лията и движението към изграждането на обединена Европа.

Аргументи в подкрепа на всичко това можем да намерим в един сравни¬телен анализ на първата реформа от 1986 г., осъществена с ЕЕА, и на послед¬ната:

- през 1986 г. членският състав на ЕО беше удвоен. През 2004—2007 г. се състоя най-мащабното разширяване на ЕС;

- през 1986 г. реформата гарантира изграждането на вътрешния пазар в следващите шест години. Лисабонският договор трябва да предостави нуж¬ните механизми за икономическото и социалното обновление на Европа и за развитието на динамична икономика, основаваща се на знанието и конку¬рентна на тази от САЩ и Азия;

- ЕЕА записа в текста на УД принципа на субсидиарност. Първата стъп ¬ка беше само в областта на екологията, но това подготви провъзгласяването му като общо ръководно начало с реформите от Маастрихт през 1992 г. Лиса¬бонският договор цели ясното дефиниране на отговорностите по вертикала между общностните и националните нива, усъвършенстването на механи¬змите за контрол при прилагането на принципа на субсидиарност с включва¬нето на националните парламенти в този контрол;

- ЕЕА „проби“ единодушието при вземането на решения в СМ и за пър¬ви път ясно регламентира взаимодействията между ЕК и СМ при изпълне¬нието на взетите решения. Лисабонският договор още по-релефно открои законодателните и изпълнителните функции в ЕС, премахна текста, че СМ може и сам да предприема изпълнителски действия в определени случаи, и изведе гласуването с квалифицирано мнозинство в СМ като общо правило;

- с първата реформа от 1986 г. ЕП престана да бъде чисто консултативна институция и започна реално да участва в нормотворческия процес. Лиса¬бонският договор определя процедурата на съвместно вземане на решения като обща или обикновена, а всички отклонения от нея като изключения;

- ЕЕА институционализира Европейския съвет. Лисабонският договор включва този висш политически форум в изброяването на основните институ¬ции на ЕС и му придава по-оперативен характер с постоянно председателство;

- през 1986 г. като че ли бяха предусетени радикалните промени в Европа и в света. Само три години по-кьсно беше разрушен двуполюсният модел. ЕЕА с дух на изобретателност въведе „стълбовидния подход“ и създаде нормативната база на външнополитическата координация, която беше доразвита в амбицията за обща външна политика и политика за сигурност. Пред лицето на аналогични по своята интензивност предизвикателства в началото на XXI в. Лисабонският договор включва нормативни решения, които да утвърдят ЕС като синхронно действащ „актьор“ в международните отношения, особено в условията на дина¬мичните процеси на глобализация;

- ЕЕА подготвя първата съдебна реформа със създаването на Първоин- станционния съд. Лисабонският договор усъвършенства съдебната система на ЕС върху същите принципи, които мотивираха решенията от 80-те години - оперативност, ефективност, строг съдебен контрол и по-добра съдебна за¬щита, преди всичко на гражданите.

Могат да бъдат посочени и редица други доказателства, че реформите в ЕО/ЕС са нужни и неизбежни. Те ще продължават и в бъдеще в съответствие с новите предизвикателства и с динамиката на процесите в ЕС и в об-кръжаващата го среда. Но каквито и да са тези предизвикателства, усилията ще имат ясни ориентири: да се поддържа институционалният баланс, който отразява баланса между наднационалния и междуправителствения подход във функционирането на Съюза, да се утвърждава принципът на равенство между членуващите държави, да се запазва и укрепва демократичното нача¬ло в ЕС и да се материализира стремежът към все по-голяма ефективност, откритост и прозрачност в работата на институциите.

Литература

Жаке, Ж. 2007. Институционално право на Европейския съюз. София, Унив. изд. ,,Св. Кли¬мент Охридски“.

Колектив, 2004. Конвент за бъдещето па Европейския съюз. София, Институт „Отворено общество“.

Колектив, 2004. Европейски съюз: история, институции, политики. София, ИПАЕИ. Колектив, 2007. От римските договори към бъдещето на Европейския съюз. София, БЕКСА. Колектив, 2003. Конструкцията на разширения Европейски съюз. София, АБСКЕБ.

Gautron, J. 2004. Droit européen. Paris Dalloz.

Rideau, J. 1994. Droit institutionnel de l’Union et des communautés européennes. Paris, L.G.D J. Clarisse, Y., J. Quatremer. 2005. Les maîtres de l’Europe. Paris, Grasset.

Договор за ЕО, Договор за ЕС, съдебна практика. 2007. София, СИБИ.

Traité instituant la Communauté Economique Européenne. 1963, Bruxelles Services des publications des communautés européennes.



Traité instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier. 1963, Bruxelles Services des publications des communautés européennes.

Сподели с приятели:


©zdrasti.info 2017
отнасят до администрацията

    Начална страница